CODESARROLLO: NUEVOS ACTORES, NUEVOS MERCADOS
ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y LEGAL
Jesús García-Luengos
I.- Introducción.
Dado que el término Codesarrollo no dispone de una definición comúnmente aceptada pese a su uso recurrente; que es de reciente creación (Francia en 1997 fue el primer país con una política oficial en la materia con Sami Naïr); y su naturaleza multidimensionalida; resulta indicado delimitar primero los parámetros que rigen esta forma de plantear las relaciones entre Migraciones y Desarrollo – ámbitos profunda y crecientemente interrelacionados –. Para ello, se ha seguido el criterio de aquellos expertos que mejor han delimitado la cuestión .
En el Codesarrollo participan actores políticos y sociales tanto del lugar de origen como de destino de los movimientos migratorios y, al menos en principio, en igualdad de condiciones, con el fin de contribuir al desarrollo de ambos países y con un sentido práctico de beneficio mutuo. Se articula, por tanto, en torno a un proyecto común, con una elaboración de objetivos y un diseño y ejecución de acciones en ambos entornos. A tal efecto, se configura entonces un espacio transnacional e intercultural.
El marco teórico del Codesarrollo exige, por tanto: un análisis de la incidencia de las migraciones en el desarrollo y viceversa, en los países de origen – cuestión ampliamente debatida, con puntos de vista divergentes –; una adecuada valoración de las aportaciones de los inmigrantes al desarrollo de los países de acogida; y la adopción por parte de éstos de políticas consecuentes de gestión de flujos migratorios (en lugar de “control” de los mismos) y de promoción ciudadana de los inmigrantes (en lugar de “integración” de estos últimos).
Desde este punto de vista, el Codesarrollo debería ser un principio rector en la regulación jurídica de las políticas de los países de acogida, tanto de extranjería como de cooperación al desarrollo, vinculando la gestión migratoria a los objetivos de desarrollo tanto de dichos países como de los de origen. Como es sabido, este planteamiento se ve modificado con frecuencia en la práctica por medidas e instrumentos normativos que atienden a intereses más inmediatos y partidistas de los países de acogida, que no siempre coinciden con las necesidades de desarrollo de los países de destino.
El Codesarrollo implica también nuevos cometidos para los actores tradicionales de la cooperación al desarrollo, el reforzamiento de las acciones de otros ya presentes o que empiezan a implicarse (administraciones autonómicas, colectividades territoriales, universidades o empresas privadas, institutos de formación u organizaciones profesionales) y el surgimiento de un nuevo actor en la persona del inmigrante y de las entidades asociativas por él creadas, en el que se concentran importantes apuestas.
Como corresponde al enfoque del seminario, el caso de Marruecos será objeto de tratamiento especial.
II.- Ámbito institucional y normativo.
Como en otras cuestiones de primer orden, no existen instituciones internacionales con auténtica capacidad normativa y de gobierno que articulen consecuentemente las Migraciones y su vinculación con el Desarrollo. En el ámbito europeo, la Conferencia de Barcelona (1995) reflejó nominalmente dichos vínculos – sobre todo como un refuerzo de la cooperación para reducir las presiones migratorias – y hasta la cumbre de Tampere (1999) no apareció explícitamente el término “Codesarrollo”, lo que estableció la necesidad de un nuevo enfoque global con respecto a los fenómenos de la inmigración y el asilo y el establecimiento de un régimen de colaboración con los países de origen. El Codesarrollo también ha sido objeto de atención directa por parte de la Comisión europea.
Pese a ello – y a que posteriormente el Consejo Europeo ha señalado claramente que una gestión adecuada de la migración puede ser un factor positivo de desarrollo tanto para los países de origen como para los de la Unión Europea (UE) – la ausencia de reorientación política y la persistencia de los primados absolutos de seguridad se han traducido en la responsabilidad para los países de origen de implicarse en el control de los flujos migratorios y la lucha contra las mafias, condicionando la obtención de ayudas económicas europeas .
Por lo que respecta a la asociación euromediterránea, la prioridad para la UE es garantizar una adecuada transición económica y desarrollar una zona de libre comercio (ZLC). Sin embargo, un análisis de las incidencias negativas que la ZLC puede tener para los países del sur del mediterráneo a corto y medio plazo (cuyos emigrantes se han de desenvolver en un ámbito laboral con creciente presencia de trabajadores procedentes de los nuevos Estados miembros de la UE), indica la necesidad de atender de forma urgente y coherente la vinculación entre migraciones y desarrollo. Lo anterior se apoya, además en que las migraciones tienen su explicación en un conjunto de factores diversos, lo que no coincide con la premisa según la cual un mayor desarrollo económico genera directamente un menor volumen migratorio.
Por su parte, la actual Política de Vecindad de la UE también persigue el desarrollo y la estabilidad de los socios no comunitarios, lo que supone una oportunidad para ajustar las acciones a las características propias de cada país y del entorno de las zonas de origen de la emigración, cuestiones clave para el Codesarrollo. Sin embargo, a juzgar por el Plan de Acción relativo a Marruecos, se continua poniendo el acento en el control fronterizo de los flujos migratorios.
En cuanto a España, El Plan Director de la Cooperación Española (2005-08) amplía el enfoque limitado del Plan GRECO (2000-04). Para ello, considera la integración de los inmigrantes ya establecidos y su conversión en vectores de desarrollo como uno de los ejes en la materia; al que se añaden el control y gestión de dichos flujos, la temporalidad de determinados inmigrantes, que deben retornar después de un contrato de trabajo o período de formación, y los compromisos bilaterales entre los países involucrados. El Codesarrollo tiene, a su vez, un ámbito de acción relevante en las políticas autonómicas y locales. Son varias las Comunidades Autónomas que lo han incorporado a sus planes directores .
En el ordenamiento legal español, la regulación de derechos fundamentales y el fomento de medidas en ámbitos como el educativo y sanitario juegan también un papel importante en el Codesarrollo. En este sentido – y en el marco de una legislación que únicamente reconoce a los residentes regulares la mayoría de los derechos sociales y derechos fundamentales como el de asociación, reunión o sindicación – ha sido criticada tanto la precariedad laboral de los inmigrantes irregulares como el sistema de régimen general y de contingentes para la contratación laboral, que han demostrado ser muy poco eficientes (con una configuración de la “situación nacional de empleo” poco ajustada a la realidad) .
El cuadro descrito no quedaría completo sin una alusión a la necesidad imperiosa de adoptar políticas de desarrollo sostenible; así como un marco más amplio de libertades, por parte de unas elites gobernantes en los países de origen, cuyos modelos de actuación han generado altos niveles de pobreza y desigualdad social. A dichas políticas habría que añadir acciones específicas en el ámbito del Codesarrollo.
En el caso de Marruecos destaca la Fundación Hassan II, que tiene entre sus fines el de promover proyectos económicos y de inversión para sus residentes en el extranjero y el Banco “Al Amal”, que financia proyectos de emigrantes. Algunas cuestiones básicas atañen a una posible reforma de la ley de asociaciones (con el fin de reforzar la capacidad de acción y patrimonial de dichas entidades); a la transferencia a las entidades locales (formalmente configuradas como agente de desarrollo) de competencias efectivas; a la adopción de medidas que faciliten los proyectos de desarrollo vinculados con la emigración y sus remesas; a mejoras en el derecho inmobiliario y en el sector bancario (con atención especial a las mujeres); o a una mayor participación política de los emigrantes mediante la concesión del derecho de voto, que está en la agenda de gobierno.
III.- Entorno socioeconómico
En los países de acogida, los inmigrantes llegan a un entorno en los que existe una oferta laboral en determinados sectores. En España, por ejemplo, superan los cuatro millones y se emplean principalmente en construcción, agricultura, restauración y servicio doméstico. Con su trabajo aportan beneficios tanto a dichos países como a los de origen. En los primeros participan en el aumento del PIB ,el crecimiento demográfico – el 6%, 11,9 millones, de la UE de 15 miembros en la década 1995-2005-, la ocupación de empleos rechazados por la población local, las aportaciones a la seguridad social e, incluso, el control de la inflación. En los de origen realizan envíos de remesas, que duplican la ayuda oficial al desarrollo, trasvases de conocimientos y tecnología, valores y experiencia organizativa, y se configuran potencialmente como interlocutores privilegiados entre ambos espacios. Con una economía sumergida que representa entre el 7 y el 19% del empleo total en la UE, muchos millones de inmigrantes desempeñan su trabajo bajo mínimos.
Como se ha señalado, en los países de origen el entorno socioeconómico está condicionado por importantes carencias en materia de desarrollo y de libertades y oportunidades para una gran parte de la población. En el caso de Marruecos, en donde existen grandes diferencias entre el medio rural y el urbano, el denominado Informe del Cincuentenario, voluminoso balance de las últimas cinco décadas, denota claramente cuáles son los déficit, muy importantes en materia educación, sanidad, creación de empleo y suministros básicos, entre otros. También expone los retos que, al menos en parte, pretende enfrentar la Iniciativa Nacional de Desarrollo Humano. En el ámbito asociativo y pese a que la sociedad civil marroquí destaca de forma sobresaliente respecto a los países de su entorno, son mayoritarias las asociaciones que adolecen de una debilidad estructural y una dependencia importante de la financiación extranjera. En el campo del Codesarrollo, el paradigma nacional es obra de la asociación formada por inmigrantes en Francia “Migration et Dévéloppement” (M&D) y su filial marroquí (M&D Local).
Por lo que respecta a los inmigrantes marroquíes en España, éstos constituyen el mayor colectivo extranjero actual, ascendiendo, únicamente en cuanto al cómputo de personas censadas, a más de medio millón. Su procedencia regional es diversa, al igual que lo es su entorno asociativo en territorio español. La emigración marroquí hacia España – que desde sus inicios se configuró como emigración familiar -, ha ido diversificando el perfil de sus protagonistas. En consecuencia, se ha feminizado y se ha hecho más joven, con un aumento de los estudiantes y de los empresarios profesionales que crean empresas o vinculados a redes comerciales que enlazan Europa con Marruecos. Las redes sociales ya existentes, que generan un importante capital humano, y la capacidad de los inmigrantes como agentes de desarrollo, evolucionarán, sin duda, a medida que éstos vayan consolidando su situación.
La Red Euromediterránea de Cooperación al desarrollo (REMCODE, creada bajo la égida de ATIME), la Asociación de Inmigrantes Marroquíes en la Comunidad Valenciana Al-Amal, la Asociación de Inmigrantes Marroquíes en las Islas Baleares “Al-Magreb” o las asociaciones de mujeres AMAL y AL Moskatabal son algunas referencias encomiables, junto a otros proyectos como, a modo de ejemplo, los del sindicato agrario Unió de Pagesos (mediante formación de inmigrantes temporeros y apoyo de proyectos en sus comunidades de origen) o el Consorcio de Promoción Comercial de Cataluña (cuyo Projecte Magrib tiene como fin completar estudios o formar a jóvenes inmigrantes y facilitar su contratación por empresas europeas inversoras en el Magreb).
IV.- Observaciones y propuestas.
Además de la necesidad de un seguimiento y evaluación de impacto de las acciones que se llevan a cabo y como complemento a lo expuesto – que no son sino breves apuntes sobre un ámbito extenso y complejo, en el que muchos discursos oficiales no se traducen en acciones sobre el terreno -, cabe añadir una serie de observaciones y propuestas, que son las siguientes:
– La firma de convenios bilaterales de Codesarrollo con determinados países (como ha hecho Francia) es un buen instrumento para facilitar la movilidad de los inmigrantes, su formación y la ejecución de sus proyectos.
– Las empresas de los países de acogida que invierten en los de origen tienen un amplio campo de acción en materia de Codesarrollo, lo cual, en definitiva, redunda también en su beneficio. En el caso de Marruecos, el respaldo económico prestado por algunas multinacionales españolas a proyectos asociativos marroquíes inicia un camino que no puede sino crecer en torno a nuevas iniciativas de mayor implicación. Son también importantes los programas de apoyo de la Administración española, de las Comunidades Autónomas y de organismos privados.
– El aspecto social, cultural y de promoción de valores debería ser un elemento presente en todos los convenios y planes, tanto públicos como privados, que adolecen normalmente de planteamientos excesivamente centrados en el desarrollo económico. Desarrollar modelos de convivencia en los países de acogida, en lugar de una mera coexistencia, no exenta de tensión – en espacios de inmigrantes separados y marginados -, es uno de los grandes retos. Otra cuestión insoslayable es la de los inmigrantes en situación irregular, teniendo en cuenta que una de las principales vertientes del Codesarrollo se centra en el inmigrante regular como agente de desarrollo.
– La adopción de programas de Codesarrollo por parte de los municipios españoles es una asignatura prioritaria y, para muchas de ellos, pendiente. Ser coherentes con el discurso de la sociedad civil española, que pone gran énfasis en el potencial de los inmigrantes en torno al desarrollo, implica facilitarles más canales de participación e incorporar la perspectiva de género al Codesarrollo en todas sus facetas. Ésta cobra especial importancia debido a que las mujeres, tanto en los países de destino como de origen, encuentran más dificultades y resultan más perjudicadas en algunos aspectos.
Texto para la Organización Carta Mediterránea, Madrid, 8 de noviembre de 2006.